从严肃问责到发文详列违规举债负面清单，今年以来，地方政府债务(下称“地方债”)强监管风暴一如既往地保持高压态势。

时隔近一年半，审计署在近日公布的“2017年第三季度国家重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计结果”中再度披露了地方政府违规举债的情况，并首次揭露地方举债手法。其中，海南、江西、陕西、甘肃、湖南5省份的5个市县，通过出具承诺函等手段违规举借政府性债务64.32亿元。

“虽然相比以前违规金额并不高，但治理整顿地方违法举债仍不能松懈。从审计署披露的操作手法来看，在地方政府违规举债中，地方银行和融资平台公司仍扮演着关键角色，这需要警惕。”长期关注地方债的上海财经大学教授郑春荣告诉第一财经记者。

审计署揭露违规举债手法只是封堵地方违规举债的一环，今年来已有几十人因违规举债被处罚，地方债管理已采取终身问责制。在封堵地方违规举债的同时，财政部也在加快疏通地方政府发债渠道，规范政府和社会资本合作(PPP)模式，满足和疏解地方融资需求。目前我国地方债风险总体可控。

图片来源：湖北日报网站

违规举债手法全揭露

2008年金融危机后，中国推出大规模经济刺激计划，地方政府借融资平台公司等灰色渠道大规模举债，带来地方政府债务迅速膨胀。为了化解地方债风险，2014年通过的新预算法首次将野蛮生长的地方债纳入预算管理，明确地方政府举债唯一合法渠道是发行地方政府债券。为了控制地方债规模，2015年中央对地方政府施行债务限额，给出举债“天花板”。

尽管地方债监管在不断加强，但个别地方政府受政绩冲动、融资需求等影响，违法违规举债现象仍有出现。2016年6月审计署公布的地方政府债务重点专项审计发现，至2015年底，浙江、四川、山东和河南4个省份通过违规担保、集资或承诺还款等方式，举债余额为153.5亿元。

为了遏制地方违法违规举债担保，财政部今年2月首次公布了地方政府违法违规举债担保手法和处罚情况，涉及重庆、山东、河南和湖北四地。而此次审计署也揭露了海南、江西、陕西、甘肃、湖南五地违法举债担保手法，基本将目前地方政府违法违规举债常用手法公之于众。

第一财经记者统计发现，在目前已公开披露的9起地方违法违规举债担保案例中，6起案例中地方政府融资平台公司(包括地方城投公司)扮演了重要角色，它或是政府借款通道，或是借款对象。另外3起案例中，2例是政府部门直接向当地企业借款，1例是直接向当地银行借款。

地方政府直接向当地融资平台公司借款，陕西省韩城市便是一例。审计署公布的内容称，今年前7个月，韩城市住房和城乡规划建设局、市旅游发展委员会等4个部门向韩城市城市投资(集团)有限公司和韩城市旅游投资有限责任公司借款3.57亿元，用于市政基础设施建设和古城基础设施建设等支出，形成政府承诺以财政资金偿还的债务3.57亿元。

更多的地方政府则通过当地融资平台公司向银行等金融机构违法举借债务。

比如审计署称，2016年1月，兰州新区管委会全资企业兰州新区中霖农林水资源投资开发有限公司，向兰州银行新区分行借款2亿元用于兰州新区职教园区生态绿化及七号湖调蓄水库工程，兰州新区农林水务局出具承诺函承诺以财政拨付该局的生态建设资金作为还款来源。

郑春荣告诉第一财经记者，从目前公布的违法举债案例操作手法来看，一些融资平台仍然在违规操作中扮演了重要角色，这说明地方政府融资平台的转型还需要进一步加快。下一步应继续推进地方国有企业的分类改革，该关停并转的就关停并转，该推向市场的就推向市场。

除了融资平台公司在地方违法举债中扮演关键角色外，当地企业也往往是地方政府借款的对象，手段主要是让企业垫资或直接借款。

比如，海南省海口市各级财政及国土等政府部门近些年分别发函，共要求61家企业和单位出资垫付征地拆迁资金，并承诺待相关土地出让金上缴市财政后，由财政安排资金进行偿还。截至2017年8月底，61家企业和单位累计垫付征地拆迁资金55.44亿元，其中53.43亿元尚未偿还，形成政府承诺以财政资金偿还的债务。

另外，审计署还披露，2016年2月，江西省九江市土地储备中心向九江银行股份有限公司贷款，形成政府承诺以财政资金偿还的债务4亿元。

郑春荣表示，审计署此次披露案例中，兰州银行和九江银行等由地方政府直接控制的商业银行，为当地违规融资提供便利，这些在法人治理结构方面不是很健全，加上与地方政府在人事任命、股权关系上有直接关系，其风控问题值得警惕。

强监管势头不减

审计署披露地方违法违规举债手法，延续了今年地方债强监管态势。

多位地方债专家告诉第一财经记者，在中央高层重视防风险背景下，打击地方政府违法违规举债将持续保持高压态势。

今年3月，财政部公开通报重庆市黔江区政府违法违规举债处理情况，包括黔江区财政局局长卢某等人被给予行政撤职处分，开创了地方违法违规举债问责先河。此后山东省邹城市、河南省驻马店市、湖北省黄石市等违法违规举债负责人也被先后问责。

7月，地方债问责被提至新高度。在7月中旬的全国金融工作会议上，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席 习近平在谈及防控金融风险时指出，“各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任。”

中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云曾告诉第一财经，这意味着未来官员即使退休也要承担相应责任，这就避免把债务责任推卸到以后的官员，产生跨代道德风险。

7月24日，习近平主持召开中共中央政治局会议，分析研究当前经济形势，部署下半年经济工作。这次会议强调了“要积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，有效规范地方政府举债融资，坚决遏制隐性债务增量”。

财政部数据显示，2016年末全国地方政府债务余额15.32万亿元，控制在全国人大批准的限额17.19万亿元以内。如果以债务率来衡量地方政府债务水平，2016年地方政府的债务率为80.5%，低于国际通行警戒标准(100%)。

“我们讲政府债务风险总体是可控的，是理性的回答，而且是自信的回答。”财政部副部长刘伟在今年7月底国新办发布会上说。

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