新常态下县域金融支持地方经济转型发展研究
发布时间：
2016-12-12 00:00
县域经济是国民经济的基石。金融是现代经济的核心，在推动县域经济资源优化配置过程中发挥着不可或缺的作用。国际金融危机以后世界经济进入再平衡期，我国经济发展步入新常态。面对新的形势，强化金融支持，主动适应、引领经济发展新常态，发挥金融杠杆作用，支持县域经济转型发展，是金融业面临的一个新课题。
一、新常态下县域经济发展与金融支持状况
（一）县域经济发展情况
1、县域经济发展基本情况。县域经济是以县城为中心、乡镇为纽带、农村为腹地的行政区划地域内统筹安排和优化经济社会资源而形成的开放的、功能完备的，具有地域特色的区域经济，在区域经济格局中占半壁江山。资料显示，到2013年，我国县级行政区划数2853个，县域行政区域土地面积约为880.6万平方公里，约占全国陆地面积的91.72%；县域人口91311万，占总人口的68.1%；县域GDP占国民经济整体比重为51.04%。县域经济在国民经济中占比超过一半，其发展关系到全面建设小康社会大局。
现以遵化市为例。遵化位于唐山市北部、燕山南麓，地处京、津、唐、承、秦腹地，1992年撤县建市（县级）。遵化市始终坚持以市场为导向，依靠丰富的资源优势，加快推进产业集聚，不断优化结构调整，经济取得了长足发展，以民营资本为主的大量中小微型企业在转型升级中崛起，成为支撑地方经济发展的主体，现已形成钢铁、建材、食品加工、装备制造、医药化工和电力能源等六大支柱产业。2015年实现地区生产总值580.69亿元，一、二、三产业占比分别为7.45%、52.58%和39.97%；同比增长1.39%；全社会固定资产投资256.87亿元，同比增长16.3%；社会消费品零售总额183.62亿元，同比增长11.32%。随着改革的纵深推进，经济发展潜能进一步释放，多元化的经济发展格局逐步形成。
2、经济发展方式加快转变。经济新常态下，优化发展环境，推进产业结构调整，增强创新活力，实现经济转型发展已成必然选择。以遵化市为例，围绕发展低碳经济、实现绿色增长，谋划实施千万元以上项目138个，总投资785亿元，开工123个，完工45个，完成投资106.6亿元，对转方式、调结构起到了有力的推动作用。传统产业呈现出产业链条化、装备大型化、产品高端化的发展态势。高新技术企业实现由个体到群体、由技术引进到自主创新的新突破。工业经济得到长足的发展，园区建设突飞猛进，产业布局不断优化，经济结构调整步伐加快，四大产业聚集区加快发展，规划面积达到43平方公里，建成区面积达到9平方公里，入驻企业196家，总投资139亿元。但总体来讲，资源型城市的特征并未根本改变。钢铁、水泥及相关产业在经济中仍占据主导地位，产能过剩问题显现。
3、产业结构调整持续推进。适应新常态，改变传统经济增长方式，发展具有特色的县域经济，优化布局城镇体系，实现县域经济转型发展，产业结构调整是必由之路。仍以遵化市为例，遵化市坚持“用工业化理念抓农业产业化，以农业产业化推进农业现代化”思路，引导钢铁、矿山、机械加工等重化工业转型向农业产业化集结，加快现代化农业产业集群建设进程。近5年，工商资本转型投资建设龙头企业27家，资产规模达到21亿元；发展特色种养基地39个，规模6300余亩；领办农民合作社33家，吸纳社员3500多户；建设5个农产品集散市场，年交易额20多亿元。实现成功转型的经济体年实现销售收入23.5亿元，发展基地7.5万亩，辐射带动近6万农户年增收4.5亿元。在工商资本有力助推下，全市农业产业化发展迅猛，被评为“中国食品工业强市”，2015年农业产业化经营率达到75.6%，农村居民收入达到1.23万元。
（二）金融支持县域经济发展情况
1、金融组织体系日趋完善。为提升县域金融服务功能，大型商业银行下沉经营重心，加大对县域中小企业信贷投入；农村信用社坚定支农服务宗旨，满足分散农户的小额信贷需求；农业发展银行拓宽业务范围，切实加大对农业基础设施建设、农村综合开发等方面的信贷支持。同时，推进农村金融组织形式创新，加快培育村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等新型农村金融机构，发展小额贷款公司、融资性担保公司。目前，县域已初步构建起政策性金融、合作金融、商业金融功能互补、分工协作的金融组织体系，良性竞争局面开始形成，金融服务合力效果持续提升。
2、金融服务覆盖面逐步提高。资料显示，到2015年末，全国省份基本实现乡镇基础金融服务全覆盖，10余个省份实现乡镇金融服务机构全覆盖，普惠金融逐步延伸到县域乡村。以遵化市为例，到2016年10月，遵化市共有县级银行业金融机构18家，遍布城乡社区的各类金融营业网点161个；村镇银行1家，小额贷款公司3家，农民资金互助社5家；已基本形成银行、证券、保险及新型农村金融组织协调共存、设施完备的金融服务体系。逐步构成以农村信用社为基础，以国有商业银行、股份制银行、邮储银行和农业发展银行为主体，以村镇银行、小贷公司等新型农村金融机构为补充的金融网络。据统计，到2015年末，遵化市已在社区、乡镇等人口密集区布放ATM机316台，安装POS机2168台，银行卡存量310万张，支付结算量突破2000亿元。全市金融机构有力地支持了地方经济发展，尤其在支持“三农”、中小微型企业等实体经济以及新型城镇化和基础实施建设中发挥了不可替代的重要作用。
三是金融服务能力不断加强。适应县域金融需求日趋多元化的现状，县域银行业金融机构以市场为导向，以客户为中心，创新业务品种，提高服务水平和质量，大力支持县域经济发展。推行农户小额信用贷款和联保贷款，创新发展“公司+征信+信贷”、“龙头企业+基地+农户”、“企业＋担保公司＋农户”等新型信贷模式。探索发展林权、土地承包经营权、应收账款等新型抵（质）押担保方式，着力提高服务县域经济发展能力。
同时也应看到，在当前经济下行和结构调整的双重压力下，金融业面临着增速放缓、存贷利差收窄、不良反弹等问题和挑战，并将成为未来一定时期金融业发展的基本态势。金融支持县域经济发展也将面临新的问题。
二、新常态下金融支持县域经济转型发展中遇到的主要问题
（一）经济新常态给县域经济发展带来新挑战
1、持续发展更加紧迫。长期以来，县域经济一直是粗放型增长，较多依赖资源、环境和土地等要素，产业结构单一，发展后劲不足。正确处理生态保护和发展的关系，实现高质量、可持续发展，是亟待解决的问题。
2、结构优化亟待加快。县域经济普遍面临发展与转型问题。工业的高耗能、高污染的项目急需转型，主导产业支撑力不强；农业经营效率低、效益差、特色不突出，资源优势还没有转化为经济优势、市场优势；第三产业整体发展水平较低、目标定位不准确、制约因素较多。
3、要素制约更加明显。土地财政难以为继、环境约束日益加剧、资金运转周期拉长、生产成本连年攀升、地方债务化解压力大等给县域经济发展带来极大考验。县域建设用地空间进一步缩小、劳动力的比较优势正逐渐消失以及水电等供应紧张，金融机构对县域贷款的总量不足等问题突出。
4、扩大消费更加紧迫。县域经济急需增加消费，摆脱对投资的依赖，加快转向消费主导的增长。在现有的增长模式下，消费的拉动，特别是扩大居民消费、提高消费能力、优化消费环境、培育消费热点，道路漫长。
（二）金融服务县域经济转型发展过程中的问题
1、金融支持县域经济主渠道作用弱化。金融部门的信贷投入和吸引外资成为县域经济资金供给的主渠道。金融信贷投入是促进县域经济发展的重要保障，离开信贷资金支持，县域经济发展必然受到重要影响。近年，受诸多种因素制约，信贷结构失衡，金融支持县域经济信贷总量增长缓慢，从现状看，城乡金融发展不平衡。仅以遵化市为例，2016年10月底，存贷比仅为46.8％，比唐山市低近15%，抽瘦补肥”现象较为突出。
2、农村金融服务体制机制不健全。目前政策性金融政策性业务过窄，农业农村基础设施建设等中长期贷款难的问题突出；邮政储蓄银行县域分支机构信贷服务和风险管理能力低下；大中型银行县支行权限不足，资金上存现象普遍，存贷比总体较低；各类农村合作金融组织缺乏法律规范和监管安排，风险隐患不容忽视。
3、金融业态协同效应尚未得到充分发挥。大部分县域不缺资金、农民不缺诚信，但缺乏把富余资金转化为贷款的机制。农业保险深度和广度有待提升，巨灾保险制度尚未建立，涉农信贷风险缺乏分散渠道和补偿机制。担保体系建设落后，缺乏专业化的评估、登记机构，银行押品处置不畅。
4、县域经济融资难问题突出。一是部分经营主体资金短缺问题严重。新型农业经营主体经营周期长、投资大、见效慢，资金持续注入是关键。金融机构普遍有重工重商轻农倾向，很少专门针对新型经营主体制定信贷支持政策，农村土地承包经营权抵押贷款工作也尚在探索，导致转型经营主体资金短缺，融资困难。二是担保实力不足。目前金融机构信贷担保准入门槛高，县域担保机构很难达到准入标准。遵化市现有8家具备资质的融资性担保公司，仅有工信担保公司符合信用社的准入条件，且承保额度有限，企业担保难问题突出。三是民间借贷加重企业负担。民间融资与银行信贷相比利率高出2-5倍，加重了企业财务负担，企业一般难以承受，其负效应不容忽视。
三、新常态下强化金融支持县域经济转型发展的政策建议
经济是金融的基础，当前县域金融存在的诸多问题折射出县域经济发展自身的问题，同时县域金融也只有在支持县域经济转型发展的过程中才能深化升级。为此，金融业应按照新常态下经济发展的规律和要求，优化资源配置，加快重点领域改革，增强服务能力，提高服务水平。
（一）明确发展目标，抓住县域经济转型发展的重点
1、实现县域经济和特色经济发展有机结合。某种角度讲，县域经济也是特色经济，县域经济转型发展应坚持资源开发与市场需求相统一，找准地方特色和市场对接的着力点，培育产业链条，使资源特色经济产业化,实现特色产业带动县域经济整体发展。
2、把握小城镇发展的战略机遇期。当前，国家提出并重点实施“一带一路”、京津冀协同发展和长江经济带三大战略，小城镇在我国区域经济格局中的地位日益凸显。向西开放将改变西部部分市县边缘地带的地位，京津冀和长江经济带的发展，将赋予沿线城市群、城市周边小城镇更加清晰的差别化功能定位。“一带一路”沿线、京津冀区域中小城市和小城镇面临转型发展重要机遇期，金融业应依国家发展战略倾斜配置资源，推进以县城为核心的城镇建设，提升城镇综合服务功能。
3、推进农业产业组织和产业结构现代化。农业先天具有弱质性，而我国超小规模的农户经营及其产业化水平低、控制农产品加工链条能力弱的特点又放大了这一缺陷。对此，中央提出扶持发展农民合作社、家庭农场和农业产业化龙头企业等新型农业经营主体，引导农村土地经营权有序流转，发展农业适度规模经营，努力走出一条生产技术先进、经营规模适度、市场竞争力强、生态环境可持续的新型农业现代化道路。金融应加大对新型农业经营主体的支持力度，坚持以市场为导向、以需求为基础，积极探索低成本、可复制、易推广的农村金融产品和服务方式。
（二）***发展瓶颈，明确县域经济转型发展方向。一是按照工业反哺农业,城市支持农村的方针，对作为农林经济重要组成部分的县域经济制订相应的特殊政策。应本着多予、少取，放活的原则,在财政、税收、金融、信贷、投资等政策上支持县域经济，建立合理的激励机制,促进县域经济的发展。二是适度调整财税体制，对县域经济发展实行优惠财税政策。适当调整市县财政收入分配体制，促进财力分配向县乡倾斜，给县级政府更多空间。探讨推行县域新办企业税收优惠政策,以吸引更多资金向县域经济转移。三是调整投资结构，加大对县域投入力度。改善县域区位条件和发展环境,带动县域经济发展。四是积极***瓶颈制约。强化国土资源管理，努力争取上级用地指标，抓好工矿废弃地复垦利用，争取更多新增用地指标，优先满足转型项目用地需求；坚持节约用地原则，依法处置闲置土地，探索建立城镇低效建设用地集约开发和分年限出让制度，提高土地利用效率。推进电力、路网等基础设施建设，为经济转型发展提供强劲支撑。
（三）实施整合提升，形成资本转型升级的规模效应。一是围绕发展产业抓整合。改变民营资本各自为战的现状，采取合伙经营、股份制改造等进行资本联合，实现资源优化配置和效益最大化。二是强化科技支撑。坚持科技型发展之路，加快培育科技型农业龙头企业，提高市场竞争力。三是强化示范带动。鼓励农民通过土地流转获得租金，投资入股项目获得股金，优先到企业务工获得薪金，最大程度提高农民参与度，真正实现农企共赢，协同发展。大力发展现代农业示范园区，优先支持资本实力强、发展潜力大的现代化农业基地项目，率先实现经济转型发展，形成示范带动效应，引领产业结构调整，资本转型增效，促进县域经济稳步健康发展。
（四）深化金融改革，增强服务县域经济转型发展能力
1、深化金融改革，完善农村金融服务体系。稳步推进农村信用社产权制度和组织形式改革，加快处置高风险机构，进一步提高对农业和农村居民的服务能力。建立商业银行新设县域分支机构的信贷投放承诺制度，稳步扩大现有县支行业务授权，加大对县域重点项目的支持力度。强化农业发展银行政策性职能，集中精力发展各类服务“三农”的政策性业务，尤其是农业农村基础设施等中长期贷款业务。继续深化农业银行“三农金融事业部”改革，引导重点支持农村企业和县域发展。研究确定省联社改革总体方向和基本模式，淡出行政管理，强化服务功能。优化邮政储蓄银行县以下机构网点功能，稳步发展小额涉农信贷业务。稳妥培育发展新型农村金融机构，在坚持主发起行制度的前提下，支持民间资本参与，构建本地化、多元化的股权结构，打造服务“三农”、专业化的村镇银行。规范发展农村合作金融，选择在管理民主、运行规范、带动力强的农民专业合作社基础上，培育发展农村资金互助社。
2、丰富金融服务主体，健全县域金融协作机制。要适应县域经济发展多层次、多元化服务需求，建立县域金融协调服务机制，增强支持县域经济发展的合力。在信贷领域，要改变农村信用社“一支独大”的局面，引导大中型银行延伸县域服务网络，创新适应县域经济发展的信贷模式。在保险领域，要大力发展农业保险和农村小额保险，提高农业生产的风险保障水平，加强涉农信贷与涉农保险合作，探索分散农业生产风险和解决农村“贷款难”问题的有效途径。在担保领域，鼓励组建政府出资为主、重点开展涉农担保业务的县域融资性担保机构或担保基金，支持其他融资性担保机构为农业生产经营主体提供融资担保服务，促进县域信贷投放增长。在直接融资领域，要加快发展县域资本市场和农产品期货交易，提高县域居民财产性收益，化解市场风险。同时，按照“政府主导、央行推动、金融机构及政府职能部门协作、社会各界广泛参与”的工作机制，进一步优化金融生态环境，为金融业的发展创造有利环境。在此基础上，进一步规范发展小额贷款公司和民间信用互助组织，发挥其有益的补充作用。
3、注重金融服务创新，丰富农村金融产品。主动适应县域经济发展的新趋势和新变化，探索发展农业产业链金融，大力推广农村微贷技术，引进城乡皆宜的城市金融产品，普及应用现代金融工具，更好地满足农村多元化、特色化的金融服务需求。大力推广保障适度、保费低廉、保单通俗的农业保险产品，创新发展价格指数、天气指数、小额信贷保证保险等新型险种。加快建立财政支持的农业巨灾保险制度。做精做细农产品期货，提高期现货市场融合度。加快推进农产品期权、农产品指数等新型避险工具研发工作，促进完善农业风险管理体系。
4、发展普惠金融，促进县域金融服务均等化。加大信贷投放，在有效提高贷款增量的基础上，扩大小微企业和“三农”专项金融债发行规模，努力实现小微企业和涉农贷款增速高于全部贷款平均水平，积极探索保障金融机构农村地区存款主要用于农业农村的实现方式。扩大网点覆盖面，鼓励商业银行在小微企业集群地区设立小微专营支行，将支持现代农业发展作为县域金融服务重点，实现长期、持续、健康发展。
五是完善县域金融监管体制，守住风险底线。经济新常态下，经济增速下调，各类隐性风险逐步显现，要按照审慎监管理念，积极探索建立“两管理、两综合”框架下的监管体制机制，有效防范和化解以高杠杆和泡沫化为主要特征的各类风险隐患，严防影子银行风险向银行系统传递。健全风险处置预案，不断增强依法行政能力，提升基层监管机构公信力，强化综合执法检查职责履行力度，运用法治思维和法治方式，指导金融机构更好地依法合规经营。注重对地方法人银行业金融机构资金流动性监测，加强与地方政府及相关部门的信息交流和协调配合，及时提示风险，协助其依法依规进行风险处置。逐步构建起安全、持久、有力支持县域经济转型发展的金融体系。
作者：李振宇，经济师，供职于中国人民银行遵化市支行。
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